無論是草根NGO還是官辦NGO，與地方政府關系是一種依附或依賴的關系，缺乏作為獨立主體與地方政府進行協(xié)商談判，或?qū)Φ胤秸M行監(jiān)督的能力。

數(shù)據(jù)顯示，我國環(huán)保NGO的官方色彩濃厚，純民間的不多。我國環(huán)保NGO中，官辦非政府組織約占37.4%，學生環(huán)保社團約占39.5%，草根環(huán)保NGO約占14.5%，國際環(huán)保組織駐中國機構(gòu)約占2.6%，港澳臺地區(qū)的環(huán)保民間組織約占6%。

從這組數(shù)據(jù)我們不難看出，官辦NGO和學生社團仍占據(jù)大半江山，而作為中堅力量之一的草根NGO則發(fā)育遲緩。

由于行政資源有限，地方政府在處理環(huán)境公共問題方面經(jīng)常力不從心，環(huán)保NGO是必不可少的社會力量。但是，在政策倡導和社會監(jiān)督的過程中，環(huán)保NGO的獨立性和專業(yè)性還有待進一步提升。

目前，有些地方政府對于NGO的心態(tài)極其微妙：一方面，對于環(huán)保NGO在公益活動中所起的作用表示贊賞，因為政府在解決諸如野生動物保護、綠化等某些環(huán)境問題時有力不從心的時候，需要組織化的社會力量來彌補其不足;另一方面，又對環(huán)保NGO的發(fā)展壯大心存疑慮，擔心一些維權(quán)活動會影響政府的公信力。

而在NGO看來，NGO登記、開展活動等諸多方面的門檻和限制，導致草根NGO難以發(fā)展壯大。

一位國內(nèi)草根環(huán)保NGO負責人在接受記者采訪時，對影響地方政府公信力的說法予以了駁斥。“對政府公信力產(chǎn)生影響的根本因素是環(huán)境公共問題能否得到解決，問題解決不了或解決不好才是最大的隱患?！?/P>

與地方政府把所有問題都攬在自己身上又解決不好相比，給環(huán)保NGO一個寬松的環(huán)境，讓其分擔處理環(huán)境公共問題的社會責任，更有利于提高地方政府的行政效率和公信力。

從管理型政府向服務型政府轉(zhuǎn)變，如何準確定位政府與NGO的關系?業(yè)內(nèi)專家表示，政府與NGO不應是管制與被管制的關系，而應該是合作關系。在尊重NGO獨立與自由的基礎上，政府應與環(huán)保NGO合作。服務公眾，共同推進生態(tài)文明建設。

如何引導社會力量參與環(huán)境管理?

在傳統(tǒng)的政府環(huán)境管理模式中，面對公眾的環(huán)境要求，政府只是被動地自上而下低限度回應，沒有形成政府與公眾之間的互動機制。

如何推動環(huán)境治理模式從單純依靠政府直接控制的“政府主導型”向有效參與的共同治理模式轉(zhuǎn)變?

在中華環(huán)保民間組織可持續(xù)發(fā)展年會上，環(huán)評律師事務所律師胡玉來在接受記者采訪時表示，中國的環(huán)境問題僅僅通過行政執(zhí)法手段解決已經(jīng)力不從心，迫切需要多元主體共同參與。

環(huán)境保護部環(huán)境與經(jīng)濟政策研究中心主任夏光表示，我國環(huán)境承載力目前已接近上限，在這個時候，必須增加社會力量的介入，進行社會治理?！拔覀冃枰选妳⑴c’轉(zhuǎn)變?yōu)椤鐣袆印薄?/P>

目前，我國環(huán)保NGO發(fā)揮作用的方式主要有3種：一是開展形式多樣的宣傳教育活動，提升公眾的環(huán)境意識;二是匯集專家學者進行調(diào)研論證，為政府決策和立法建言獻策;三是針對具體環(huán)境污染案件，身體力行幫助弱勢群體維權(quán)。而實際上，大多數(shù)環(huán)保NGO發(fā)揮作用的方式只局限于第一種，因此，其帶來的社會影響力也相對較小。

北京師范大學講師嚴厚福在與政府部門交流時發(fā)現(xiàn)，不同的人對公眾參與的含義理解也不一樣。“我們平常說公眾參與，包括了兩個層面的內(nèi)容：一是說參與決策，諸如參與規(guī)范性文件的制定、許可證的發(fā)放等。而政府部門在討論公眾參與的時候，他們非常希望公眾參與體現(xiàn)在另外一個層面，就是參與環(huán)境保護活動。”

記者在采訪中了解到，學界對于公眾參與的理解更強調(diào)參與決策?！肮姴粌H要參與環(huán)境保護活動，還應該參與相關決策。”嚴厚福說。

專家認為，環(huán)境保護公眾參與包括決策性參與和監(jiān)督性參與兩種。

決策性參與是指通過參與對法律、政策和公共決策施加影響，是環(huán)保民間社團以及公眾與決策者對話的一個重要途徑，它包括立法參與和公共政策參與兩種方式。

監(jiān)督性參與是指通過公眾監(jiān)督促使改善地方政府和企業(yè)環(huán)境行為。在地方政府環(huán)境行為中，可能會出現(xiàn)不履行環(huán)境保護責任，或者履行環(huán)境保護責任不到位等現(xiàn)象。同時，在環(huán)境監(jiān)管過程中，由于受利益驅(qū)動和信息不對稱影響，一方面，監(jiān)管者對企業(yè)的污染行為可能存在監(jiān)管不到位的情況;另一方面，污染企業(yè)也可能以尋租的方式，通過與監(jiān)管者合謀而逃避監(jiān)管。

改變以上情形都需要引入民間環(huán)保社團及公眾的監(jiān)督性參與，“其中一個比較重要的方式就是環(huán)境公益訴訟?！焙駚碚f。

據(jù)了解，為推動新環(huán)保法實施，環(huán)境保護部正在制定《環(huán)境保護公眾參與辦法(試行)》，告訴公眾如何參與環(huán)境保護，如何更好地發(fā)揮環(huán)保NGO的積極作用。

政府如何加強對環(huán)保NGO的管理?

整個社會的環(huán)境意識以及呼聲越來越高，但是對環(huán)保NGO推動環(huán)境治理的積極作用認識非常有限。

我國《社會團體登記管理辦法》等法規(guī)是20世紀90年代制定的，體現(xiàn)了較為濃厚的政府管制色彩，如登記審批制、年檢審批制等。

一些部門對環(huán)保NGO認識不清楚，對于民間組織與政府之間的關系，他們的意識大多還停留在改革開放初期，導致法律法規(guī)規(guī)范社會組織權(quán)利和義務時出現(xiàn)嚴重失衡。同時，民間組織管理相對落后，根據(jù)社團登記規(guī)定，民間組織注冊仍面臨重重困難。

目前，我國實行的非政府組織登記管理制度，人為地抬高了非政府組織合法注冊登記的門檻，使許多非政府組織難以獲得合法身份，過于嚴苛的準入制度也不利于非政府組織的發(fā)展。

在我國，隨著生態(tài)環(huán)境治理的不斷深入，環(huán)保NGO的作用越來越凸顯，公眾支持環(huán)保NGO的呼聲也越來越高。環(huán)保NGO作為社會管理的“第三支力量”可以將分散的公民組織起來，整合社會資源，最終形成了一股強大的社會力量，有組織地參與到環(huán)境保護中。

對于政府如何加強環(huán)保NGO的管理，國內(nèi)許多學者專家都提出自己的觀點，比較一致的建議是，在對非政府組織科學分類管理的基礎上，構(gòu)建“創(chuàng)設備案制度，實行登記、備案雙軌制”的準入制度。登記與否并不是非政府組織獲得合法資格的唯一前提條件，成立非政府組織除了登記之外，多了備案這個渠道。這兩者的不同之處在于非政府組織登記之后取得的是法人資格，而備案無法獲得法人資格。

業(yè)內(nèi)有專家建議，修改社會團體的相關管理條例，從法律層面上明確社會團體的權(quán)利和義務。

NGO 如何修煉內(nèi)功參與決策?

統(tǒng)計顯示，2005年底我國環(huán)保NGO總數(shù)約為2768個; 到2008年底在數(shù)量上雖然增加了771個，但同期卻有46個環(huán)保NGO消失。

消失的原因不外有三：一是準入門檻過高，過于嚴格的登記制度阻礙了NGO的合法化。二是缺乏資金資助，讓環(huán)保NGO的生存難以為繼。目前，只有26%的環(huán)保NGO有相對穩(wěn)定的資金來源，這其中政府發(fā)起成立的NGO和學校社團又占78.9%。三是專業(yè)人士缺乏，嚴重制約了環(huán)保NGO發(fā)揮作用。

環(huán)保NGO參與公共治理，首先應該提升自身能力，有針對性地參加培訓。

蔡芬芬是浙江省溫州醫(yī)科大學綠枝緣環(huán)保協(xié)會負責人，也是浙江千名青年環(huán)境友好使者之一。她談到參與中歐環(huán)境治理項目——浙江合作伙伴公眾參與環(huán)境保護NGO能力建設培訓暨溫州市環(huán)保社團能力培訓后的收獲時表示，參與培訓不僅學到了如何更好地經(jīng)營社團，更重要的是，掌握了破解環(huán)保組織發(fā)展難題的方法。

環(huán)保NGO實現(xiàn)發(fā)展還需要一些技巧、方法和策略，怎樣和政府部門溝通，怎樣與服務的社區(qū)以及服務的民眾進行交流，怎樣與媒體聯(lián)合，如何整合自身、團體以及周圍環(huán)境的資源，這些都是環(huán)保NGO能否成功的要素。

近幾年，各地相繼推出針對環(huán)保NGO的能力建設項目，力求通過培訓，幫助環(huán)保公益人才掌握項目管理技能，提升社團管理能力，促使環(huán)保民間組織在規(guī)范性、專業(yè)化方面得到進一步加強。

眾所周知，環(huán)境問題的解決是一個多方互動的過程，推動政府決策的出臺和調(diào)整需要來自各方的力量。

參與決策，NGO同樣有先天優(yōu)勢，如何將優(yōu)勢運用到實踐中是目前亟待思考的問題。這就要求NGO發(fā)揮貼近基層的優(yōu)勢，搭建對話和交流的平臺，通過多層次、不同利益群體的討論，減少政府和公眾的誤解，化解雙方矛盾，促使政府和公眾達成共識。

這也就意味著NGO參與環(huán)境決策絕不能簡單地指指點點，必須發(fā)出專業(yè)的、代表公共利益的聲音，讓決策者聽到這種聲音，感受到這種聲音的力度，才能實現(xiàn)雙向溝通和交流。所以，NGO迫切需要在專業(yè)能力和公共利益兩個方面進行提升。

從地方政府方面看，在轉(zhuǎn)變職能過程中，更多地獲得民間力量的協(xié)作十分必要。這要求地方政府更多地了解NGO的工作，與NGO進行定期溝通和交流，而不是持懷疑態(tài)度考量他們。

同時，相對于公眾，NGO表達意見和聲音的方式和方法，應該更加多元。但是，由于NGO對政府部門相關環(huán)境信息了解不夠或不及時，對政策制定的背景不清，沒有介入前期工作的機制和渠道，尚未建立組織運行過程中針對突發(fā)事件的反應機制，以及自身能力限制等原因，導致大多數(shù)環(huán)保NGO難以參與制定政策。

地方政府邀請NGO參與政策制定時，一些NGO受專業(yè)能力不足所限，僅能單一視角提出意見和建議，缺乏全局視角、專業(yè)理論和基礎數(shù)據(jù)支持，這些意見和建議往往很難被地方政府采納。

因此，NGO亟待加強參與環(huán)境政策制定和社會監(jiān)督的能力。一方面，NGO要加強能力培訓，提高自身政治素質(zhì)、業(yè)務能力、管理水平和專業(yè)化水平，以便從更深層次上敏銳地發(fā)現(xiàn)環(huán)境問題，提高參與決策的能力。另一方面，NGO要建立自身的誠信度、公信度和認知度，樹立品牌意識，積累自身的社會資源，以便在突發(fā)環(huán)境事件發(fā)生后有更多話語權(quán)。