5月25日，發(fā)改委公開(kāi)發(fā)布1043個(gè)PPP項(xiàng)目，總投資額近2萬(wàn)億元。一場(chǎng)投資盛宴正在開(kāi)啟。

此前發(fā)改委投資司副司長(zhǎng)羅國(guó)三對(duì)媒體表示，全國(guó)各地公布的PPP項(xiàng)目，大概只有10%-20%左右簽訂了合同。

地方政府面臨高企的債務(wù)，社會(huì)資本懷抱巨資，PPP可以說(shuō)是一條雙贏的道路。然而，這場(chǎng)“戀愛(ài)”并非一帆風(fēng)順，一位民營(yíng)企業(yè)投資人表示，與政府合作，想說(shuō)愛(ài)你不容易。本版采寫(xiě)/新京報(bào)記者 劉素宏

密集拜會(huì)41家地方政府收獲寥寥

做了十年軌道交通項(xiàng)目的一家大型民營(yíng)軌道公司負(fù)責(zé)人鄭明(化名)說(shuō)自己最近“忙得不可開(kāi)交”，他希望能通過(guò)與政府合作，擴(kuò)大自己的業(yè)務(wù)。

鄭明所在的公司與國(guó)開(kāi)行聯(lián)合組成軌道建設(shè)基金，按照公司規(guī)劃，今明兩年將投資10個(gè)地鐵項(xiàng)目，投資額約為2000億。

但情況并沒(méi)有按鄭明預(yù)想的發(fā)展。鄭明表示，他在5個(gè)月內(nèi)與41家地方政府密集接觸，但目前還沒(méi)有一家談成的，最后有進(jìn)一步接觸意愿的只有四五家。

“幾乎有軌道項(xiàng)目的地區(qū)，我們都接觸過(guò)”，5月26日，發(fā)改委公布PPP項(xiàng)目庫(kù)那天，鄭明告訴新京報(bào)記者。

“這就像談戀愛(ài)一樣，要雙向選擇，你情我愿”，鄭明總結(jié)自己與地方政府的談判心得?？偨Y(jié)談判未果的原因，鄭明表示，地方政府經(jīng)常在談判中設(shè)置過(guò)多門(mén)檻，讓他感覺(jué)缺乏合作的誠(chéng)意。有時(shí)則是他自己“不想和地方政府玩兒了”。

4月，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》(簡(jiǎn)稱《辦法》)，提出要發(fā)揮社會(huì)資本融資、專業(yè)、技術(shù)和管理優(yōu)勢(shì)，提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率。

鄭明認(rèn)為，在實(shí)踐中，很多地方政府并沒(méi)有落實(shí)，也沒(méi)有劃清自己有所為、有所不為的界限，“部分地方政府還是沒(méi)有用市場(chǎng)化的思維去思考，還是沒(méi)理解PPP的內(nèi)涵，這樣沒(méi)法一起玩兒”。

政府和企業(yè)“你情我愿”不容易

就在一個(gè)月前，鄭明與中部某省會(huì)城市談一個(gè)地鐵項(xiàng)目的合作，但卻被告知要組成聯(lián)合體，當(dāng)鄭明問(wèn)聯(lián)合體的考量標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，該市發(fā)改委一位工作人員告訴鄭明，要考量“所有標(biāo)準(zhǔn)”，但對(duì)方始終未拿出一個(gè)具體標(biāo)準(zhǔn)。在鄭明看來(lái)，地方政府指定施工方、標(biāo)準(zhǔn)不明確，這樣的合作要求毫無(wú)誠(chéng)意，即使進(jìn)入，社會(huì)資本也是做只出錢(qián)、沒(méi)發(fā)言權(quán)的“冤大頭”。

更讓鄭明擔(dān)心的是，部分地方官員只對(duì)自己任期負(fù)責(zé)，對(duì)軌道交通項(xiàng)目整體風(fēng)險(xiǎn)、可行性、安全性缺乏科學(xué)的研究。鄭明表示，遇到這樣的談判對(duì)象，他只能敬而遠(yuǎn)之。

不過(guò)，一些地方的PPP項(xiàng)目負(fù)責(zé)人有不同看法。多地PPP項(xiàng)目負(fù)責(zé)人對(duì)新京報(bào)記者表示，政府在選擇PPP項(xiàng)目合作的社會(huì)資本時(shí)會(huì)慎之又慎。

寧夏吳忠市生活垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目負(fù)責(zé)人周濤告訴新京報(bào)記者，在項(xiàng)目招標(biāo)時(shí)，社會(huì)資本看似很踴躍，但很多企業(yè)存在技術(shù)不成熟、資金實(shí)力不夠雄厚等問(wèn)題，最后參與競(jìng)標(biāo)該項(xiàng)目的只有2家公司。

“政府在選擇社會(huì)資本時(shí)要慎重，尤其要考慮企業(yè)的資金實(shí)力和融資能力，否則后期資金跟不上就會(huì)很麻煩”，周濤表示。

社會(huì)資本在PPP中賺不到錢(qián)?

在2014年底，任志強(qiáng)曾在一次論壇上炮轟北京地鐵4號(hào)線PPP模式，稱社會(huì)資本從中賺不到錢(qián)，也沒(méi)有法規(guī)對(duì)定價(jià)權(quán)做出規(guī)定。

半年之后，作為PPP項(xiàng)目負(fù)責(zé)人、京投公司融資計(jì)劃部總經(jīng)理任宇航則對(duì)任志強(qiáng)的“吐糟”做了回應(yīng)，他表示社會(huì)資本參與地鐵PPP項(xiàng)目是可以賺取合理的回報(bào)的，而地鐵票價(jià)權(quán)要掌握在政府手中，才能保障公共利益。

任宇航表示，雙方合作有一個(gè)磨合過(guò)程。在建4號(hào)線時(shí)毫無(wú)經(jīng)驗(yàn)，在摸索中談判了三四年?！暗\(yùn)行到第二條線時(shí)，我們就有經(jīng)驗(yàn)了，知道社會(huì)投資人在哪里、對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的承受能力、對(duì)哪些風(fēng)險(xiǎn)比較敏感?！比斡詈奖硎?。在他看來(lái)，北京從4號(hào)線PPP項(xiàng)目中積累了經(jīng)驗(yàn)，理清了政府與社會(huì)資本的風(fēng)險(xiǎn)劃分和角色定位，地方政府遵守契約、信用良好，這對(duì)社會(huì)投資者來(lái)說(shuō)是很大的吸引力。

有了北京地鐵4號(hào)線這個(gè)PPP項(xiàng)目樣本之后，還有3條北京地鐵也被納入了發(fā)改委最新公布的PPP項(xiàng)目庫(kù)，分別是地鐵14號(hào)線、16號(hào)線和6號(hào)線。

與地鐵4號(hào)線相同的是，地鐵14號(hào)線依然將地鐵進(jìn)行分割投資，業(yè)內(nèi)俗稱“AB包”。A包主要包括征地拆遷、洞體、車(chē)站等土建內(nèi)容，由政府方負(fù)責(zé)投資;B包主要包括車(chē)輛、通信、信號(hào)等設(shè)備投資內(nèi)容，由社會(huì)投資者負(fù)責(zé)。

目前，京港地鐵公司通過(guò)招商負(fù)責(zé)B包的建設(shè)，并可以在30年的特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)對(duì)地鐵14號(hào)線全部資產(chǎn)(包括A包和B包)進(jìn)行運(yùn)營(yíng)和管理，30年后將地鐵歸還給政府。任宇航表示，B包“有一定盈利空間”。

政府和企業(yè)“都需要補(bǔ)課”

清華大學(xué)建設(shè)管理系教授王守清研究PPP項(xiàng)目20多年，十年里他做了1000多場(chǎng)講座，平均每3天就要講1場(chǎng)。

在接受新京報(bào)采訪的前10天里，他的飛行軌跡是三亞-深圳-北京-南京-廣州-貴陽(yáng)-北京，10天去了7個(gè)地方，落地就去講課。這背后，是地方政府和企業(yè)對(duì)PPP項(xiàng)目缺乏理解，匆忙補(bǔ)課。

每次講課之后，地方政府、企業(yè)都會(huì)跟王守清講述面對(duì)PPP的困惑，在王守清看來(lái)，雙方不能達(dá)成合作的原因是，都太急了。

不少社會(huì)投資者希望獲得短平快的收益，幾十年太長(zhǎng)，要承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)讓投資者不敢輕易進(jìn)入。地方政府也急，忙著上項(xiàng)目，但手中沒(méi)錢(qián)，越窮的地區(qū)越急。有地方官員希望借著PPP火熱的時(shí)機(jī)，招來(lái)企業(yè)投資，而地方政府不出錢(qián)，只管最后回收工程。

這種情況的背后，是高企的地方債，讓地方政府不得不學(xué)會(huì)“打算盤(pán)”，希望運(yùn)用PPP推進(jìn)投資的一個(gè)原因。

財(cái)經(jīng)專欄作家李奇霖最近發(fā)文稱，第一批萬(wàn)億置換債要求在8月31日完成，考慮到2015年負(fù)有償還責(zé)任地方政府債務(wù)到期1.86萬(wàn)億，以Wind城投債口徑測(cè)算的2015年政府到期債務(wù)約3.7萬(wàn)億。

中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)交流中心經(jīng)濟(jì)研究部部長(zhǎng)徐洪才分析稱，政府對(duì)肩負(fù)保投資重任的基礎(chǔ)設(shè)施投資力不從心。土地出讓金下滑，加上新預(yù)算法實(shí)施，地方政府加杠桿空間有限，政府想要投資卻沒(méi)錢(qián)。

“PPP被作為化解地方債、拉動(dòng)基建投資的救命稻草”，中國(guó)戰(zhàn)略思想庫(kù)秘書(shū)長(zhǎng)田云表示。

“你們要結(jié)婚，不是辦場(chǎng)婚禮就散”

一些民資對(duì)PPP項(xiàng)目存在顧慮，是因?yàn)椴簧俚胤秸庞么嬖凇巴钢А薄?/P>

北京市惠誠(chéng)律師事務(wù)所高級(jí)合伙人薛起堂表示，地方政府在與社會(huì)資本合作過(guò)程中，曾出現(xiàn)過(guò)私下串通招標(biāo)、違約等情況。

上述說(shuō)法也得到了發(fā)改委確認(rèn)。發(fā)改委法規(guī)司司長(zhǎng)李亢在5月5日的發(fā)改委新聞發(fā)布會(huì)上表示，確有地方政府不按協(xié)議履行價(jià)格調(diào)整的承諾，以及在社會(huì)資本進(jìn)賬之后就卸包袱一樣放給企業(yè)，政府撒手不管，使得公共服務(wù)質(zhì)量下降。

對(duì)此，王守清提出PPP合作4原則。一是政府和企業(yè)要樹(shù)立風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的原則，理清政策和商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，明確自身定位。二是要明確各自的責(zé)任，否則會(huì)扯皮。三是政府對(duì)企業(yè)要全授權(quán)，企業(yè)要充分參與到PPP的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)，政府不做不是自己專長(zhǎng)的事情。四是政府給企業(yè)的回報(bào)要跟績(jī)效掛鉤，對(duì)績(jī)效是否達(dá)到要求進(jìn)行考核。

王守清表示，“PPP項(xiàng)目雙方要共度幾十年，不是辦個(gè)婚禮那么短的事兒”，王守清經(jīng)常對(duì)前來(lái)跟他請(qǐng)教的政府和企業(yè)講。PPP可能要涉及政企雙方二三十年的合同，恐怕再聰明的人來(lái)簽這么長(zhǎng)的合同都會(huì)有不完備之處，所以除了合同之外，雙方在日后可能有很多需要協(xié)商之處。其次，就像婚姻一樣，政府和社會(huì)資本要有有福同享、有難同當(dāng)?shù)臏?zhǔn)備。因?yàn)镻PP項(xiàng)目提供公共產(chǎn)品，最后是老百姓來(lái)使用，一旦出現(xiàn)問(wèn)題，需要雙方共同承擔(dān)。

名詞解釋

PPP即公私合作模式，是公共基礎(chǔ)設(shè)施一種項(xiàng)目融資模式。在該模式下，鼓勵(lì)私營(yíng)企業(yè)、民營(yíng)資本與政府進(jìn)行合作，參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。

對(duì)話

王守清：政府違約能否訴訟是問(wèn)題

簽約率不足兩成的原因是什么?

王守清(清華大學(xué)建設(shè)管理系教授)：主要有四方面的原因。一是很多地方列出的項(xiàng)目沒(méi)有經(jīng)過(guò)科學(xué)論證，是否有必要建，是否適合用PPP方式做，這些基礎(chǔ)性的問(wèn)題還沒(méi)搞清楚。二是PPP項(xiàng)目周期長(zhǎng)，政府和社會(huì)資本可能需要簽訂10年、20年、30年的合同，前期準(zhǔn)備過(guò)程要花時(shí)間。三是地方政府信用透支、企業(yè)融資難，并且PPP項(xiàng)目肯定不是暴利的，所以企業(yè)不會(huì)一下?lián)渖蟻?lái)。四是PPP項(xiàng)目對(duì)企業(yè)、政府提出了綜合性的要求，要有施工、財(cái)務(wù)、運(yùn)營(yíng)、法律等多方面的知識(shí)儲(chǔ)備。

你參與特許經(jīng)營(yíng)管理法草案的制定，各部委的爭(zhēng)議點(diǎn)在哪里?

王守清：發(fā)改委和財(cái)政部主要的爭(zhēng)議在于兩點(diǎn)，一是發(fā)改委推行的是廣義PPP，政府和企業(yè)合作都算，而財(cái)政部更強(qiáng)調(diào)政府要占股份。發(fā)改委推廣PPP上項(xiàng)目，而財(cái)政部擔(dān)心公益性項(xiàng)目、準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目涉及財(cái)政補(bǔ)貼，財(cái)政是否有承受力的問(wèn)題。

好的趨勢(shì)是，最近國(guó)務(wù)院42號(hào)文明確了PPP、特許經(jīng)營(yíng)的含義，PPP含義更廣，包含了特許經(jīng)營(yíng)。部委之間聯(lián)合發(fā)文的情況越來(lái)越多，共識(shí)也越來(lái)越多。

特許經(jīng)營(yíng)管理法何時(shí)出臺(tái)?

王守清：我對(duì)此不太樂(lè)觀，5年、10年都不好說(shuō)。按照下位法服從上位法的原則，財(cái)政部、發(fā)改委的規(guī)章跟別的法沖突時(shí)，要遵循上位法。最明顯的問(wèn)題是，新《行政訴訟法》與發(fā)改委、財(cái)政部的文件關(guān)于一旦政府與社會(huì)資本發(fā)生爭(zhēng)議的處理規(guī)定不同，那么一旦政府出現(xiàn)違約等行為，社會(huì)資本能不能提起行政訴訟還有待觀察。

在PPP項(xiàng)目中，政府和企業(yè)雙方不能達(dá)成合作的原因是，都太急了。 ——王守清