重大事故環(huán)境風險防控和應對處置，法律法規(guī)體系什么樣?改革開放30多年來，我國先后修改和制定了《憲法》《民法通則》《物權法》《侵權責任法》《刑法》等基本法律，其中構建了一系列有關資源利用和生態(tài)環(huán)境保護的法律規(guī)范。如《民法通則》和《物權法》對自然資源的所有權和各種用益物權作出了較為全面完整的規(guī)范，《侵權責任法》設專章對環(huán)境污染損害的侵權責任作出了規(guī)定，《刑法》設專章形式規(guī)定了破壞環(huán)境資源保護罪，為保障自然資源產權，保護生態(tài)環(huán)境，推進資源合理利用，提供了法律依據(jù)。

我國制定了《清潔生產促進法》《循環(huán)經(jīng)濟促進法》和《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》3部有關推進產業(yè)、能源綠色轉型和國土空間規(guī)劃的法律，為推進經(jīng)濟發(fā)展轉型和國土空間合理規(guī)劃奠定了一定的法律基礎。

我國還制定了《土地管理法》《礦產資源法》《海域使用管理法》《煤炭法》《節(jié)能法》《可再生能源法》《森林法》《水法》《草原法》《漁業(yè)法》10部資源利用和管理方面的法律，奠定了資源利用與管理的法律框架體系。

我國出臺了《環(huán)境保護法》《海洋環(huán)境保護法》《水污染防治法》《大氣污染防治法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》《環(huán)境噪聲污染防治法》《放射性污染防治法》《環(huán)境影響評價法》《野生動物保護法》《水土保持法》《防沙治沙法》和《海島保護法》12部環(huán)境保護與污染防治方面的法律，形成了比較完整的環(huán)境保護法律和制度體系。

目前，我國已經(jīng)初步形成了綠色轉型發(fā)展與國土空間規(guī)劃、資源利用、環(huán)境保護領域為核心的法律體系。體系涉及多個部門，由法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等多個層次的法律法規(guī)以及其中所規(guī)定的民事、行政、刑事以及經(jīng)濟、社會等方面的法律制度規(guī)范所構成。

從制度分類的角度來看，我國已經(jīng)形成了以行政管制制度為主，以資源財產權制度與經(jīng)濟激勵制度以及社會參與制度為輔的法律制度體系框架

其中，綠色轉型發(fā)展與國土空間規(guī)劃方面的法律制度，側重在發(fā)展規(guī)劃、產業(yè)政策、國土空間規(guī)劃等經(jīng)濟發(fā)展的源頭預防污染和生態(tài)破壞;資源利用方面的法律制度，側重在自然資源規(guī)劃和生產利用的過程預防污染和生態(tài)破壞;環(huán)境保護方面特別是污染防治的法律制度，側重在生產利用過程與末端治理環(huán)節(jié)防治污染和生態(tài)破壞。

在重大事故的環(huán)境風險防控和突發(fā)環(huán)境事件應對處置方面，法制建設的進程也在不斷加快。

2004年制定了《固體廢物污染防治法》，對產生、收集、貯存、運輸、利用、處置危險廢物單位的應急工作提出了要求。2005年國務院辦公廳印發(fā)《國家突發(fā)環(huán)境事件應急預案》，從事件分級、組織指揮與職責、預防和預警、應急響應、應急保障、后期處置等幾個方面對突發(fā)環(huán)境事件應急工作進行了全面規(guī)范。2007年《突發(fā)事件應對法》對包括突發(fā)環(huán)境事件在內的突發(fā)事件應對法律制度體系做出了全面規(guī)定。2008年修訂的《水污染防治法》設置水污染事故處置專章，為應對水污染事故作出了規(guī)定。2014年新修訂的《環(huán)保法》第47條，對突發(fā)環(huán)境事件的風險控制、應急準備、應急處置和事后恢復等做出了要求。

對《國家突發(fā)環(huán)境事件應急預案》進行修訂。2015年全國人大常委會修訂了《大氣污染防治法》，對有毒有害氣體環(huán)境風險預警、重污染天氣和突發(fā)大氣污染事件應對作出規(guī)定。《危險化學品安全管理條例》對預防和妥善處置突發(fā)事件造成環(huán)境污染作出規(guī)定的同時，環(huán)境保護部出臺了《突發(fā)環(huán)境事件應急管理辦法》等一系列部門規(guī)章或規(guī)范性文件，各地通過制定法規(guī)或規(guī)章也對突發(fā)環(huán)境事件應對法律制度建設做出積極探索，相關制度建設明顯加快。

但是，越來越多的制度卻沒有遏制住重大事故以及相應的環(huán)境污染生態(tài)破壞事件發(fā)生的勢頭，給人民群眾的生命健康造成嚴重的損害。當前，我國嚴峻的環(huán)境安全形勢尚未得到根本扭轉，環(huán)境風險異常突出，事件總量居高不下。據(jù)統(tǒng)計，全國平均每天都會發(fā)生1～2起突發(fā)環(huán)境事件，2013年全國發(fā)生突發(fā)環(huán)境事件712起，呈持續(xù)增長趨勢，教訓十分深刻。

重大事故環(huán)境風險防控和應對處置，制度有哪些缺陷?總體來看，我國在重大事故環(huán)境風險防控和應對處置方面，立法工作跟不上實際的需要。

1.在突發(fā)環(huán)境事件處置方面，存在諸多的法律空白和滯后，政府和有關部門法定職責不清。雖然《國家突發(fā)環(huán)境事件應急預案》對各級人民政府和相關部門的職責做出了明確規(guī)定，但是這些職責規(guī)定過于原則，也缺乏法律約束力。

一是地方人民政府屬地管理職責不清，部分地方對于跨界事件相互推諉，還有部分地方認為重特大事件應由上級人民政府組織應急響應，先期處置不及時。

二是環(huán)保部門的法定職責界定不清，部分地方要求環(huán)保部門承擔突發(fā)環(huán)境事件應對的所有任務，這遠遠超出環(huán)保部門的能力，還有部分地方環(huán)保部門對法定職責把握不清，導致屢被追責。2012年環(huán)保部門有264人因失職瀆職被紀檢監(jiān)察機關追究責任，占違紀違法環(huán)保人員的40.9%，比上年增長18.9%。

三是其他部門的法定職責界定不清。這次天津港的爆炸和2005年松花江水污染事件，都是典型的由安全生產事故處置不當引發(fā)的。

2.環(huán)境風險控制要求缺乏法律依據(jù)。

比如，環(huán)境風險評估法律依據(jù)不足。編制突發(fā)環(huán)境事件應急預案的基礎是開展風險評估，因此環(huán)保部出臺了環(huán)境風險評估的技術方法，要求企業(yè)事業(yè)單位開展環(huán)境風險評估，但是這些要求在法律法規(guī)中沒有明確規(guī)定，導致推動困難。

再如，環(huán)境安全隱患排查治理和采取環(huán)境風險防控措施的要求于法無據(jù)。企業(yè)事業(yè)單位的有關設備正常運行多年后需要定期排查治理環(huán)境安全隱患，采取更多的環(huán)境風險防控措施，法律法規(guī)對此缺乏強制性規(guī)定。

再如，環(huán)境風險預警制度尚未建立。突發(fā)環(huán)境事件往往影響巨大，損害難以逆轉。預防這類事件發(fā)生或減輕事件危害的有效辦法是建立環(huán)境風險預警制度，要求企業(yè)事業(yè)單位和敏感目標及時預警，及時采取措施。我國目前關于環(huán)境風險預警制度尚未建立，法律法規(guī)缺乏針對性規(guī)定。

3.突發(fā)環(huán)境事件應急準備制度存在空白。

比如，環(huán)境應急預案管理制度不健全。雖然環(huán)境保護部出臺了環(huán)境應急預案管理的規(guī)范性文件和預案編制指南，但是這些文件的法律位階過低，對政府和企業(yè)缺乏約束力。

再如，環(huán)境應急資源調查管理制度剛剛處于起步階段。我國長期以來對于環(huán)境應急資源調查管理制度缺乏規(guī)定，導致大多數(shù)地方和部門在編制預案時，缺乏對應急資源現(xiàn)狀的系統(tǒng)分析，沒有結合應急資源和周邊可以調用或支援的應急資源，提出恰當?shù)膽獙Ψ桨?，使預案的針對性、可操作性、時效性大打折扣。

4.應急處置程序和要求亟待完善。

《突發(fā)事件應對法》和《國家突發(fā)環(huán)境事件應急預案》對于應急處置的程序和要求有明確規(guī)定，但部分規(guī)定過于原則，部分規(guī)定已經(jīng)不能適應新形勢的需要。

5.突發(fā)環(huán)境事件事后恢復制度不健全。

比如，污染治理和生態(tài)修復制度缺失。歷史上多起公害事件表明，部分突發(fā)環(huán)境事件的損害具有潛伏性、滯后性等特點，應急處置結束后需要采取徹底的污染治理和生態(tài)修復措施，消除事件影響?，F(xiàn)行法律法規(guī)對于污染治理和生態(tài)修復的主體、如何組織實施、如何評估效果、如何支付費用等問題缺乏規(guī)定，導致大部分重特大事件未開展污染治理和生態(tài)修復。

6.企業(yè)安全管理和環(huán)境保護工作嚴重脫節(jié)。

目前，絕大多數(shù)的國有企業(yè)，包括一些民營企業(yè)，都把安全生產、職業(yè)衛(wèi)生和環(huán)境保護的管理結合起來，成立安環(huán)科、安環(huán)處或者安環(huán)部等，予以統(tǒng)籌處理。而在實際的行政監(jiān)管中，具體的法律依據(jù)是以《安全生產法》《職業(yè)病防治法》和《環(huán)境保護法》為代表的安全生產法律體系和環(huán)境保護法律體系，具體的監(jiān)管也是安全生產監(jiān)督管理部門和環(huán)境保護部門分頭進行，往往導致監(jiān)管出現(xiàn)空隙或者不協(xié)調的現(xiàn)象。比如，我國的安全評價和環(huán)境影響評價，分別由安全生產管理部門和環(huán)保部門管理。但是，這些評價之間基本脫節(jié)，項目選址不合理的問題十分突出。一旦哪個薄弱環(huán)節(jié)出了問題，就難以避免重大事故的發(fā)生。

重大事故環(huán)境風險防控和應對處置立法指導思想怎么結合?

重大事故環(huán)境風險防控和應對處置立法的指導思想主要為兩個結合。一是要將重大事故的風險防控和突發(fā)重大事故引發(fā)的環(huán)境事件的應對處置緊密結合起來;二是要將安全管理部門的管理工作與環(huán)保部門的應急處置工作有機結合起來。由于安全管理和環(huán)境保護工作密切相關，很多企業(yè)的突發(fā)性環(huán)境污染事故都是由安全生產事故引發(fā)的。因此，必須加強政府層面和企業(yè)層面的安全管理和環(huán)境保護工作的一體性，尤其是政府的安全管理和環(huán)境保護工作一定要密切地結合起來。

對此，有以下立法建議方案。

改革安全管理的多部門分管體制，整合現(xiàn)有安全、環(huán)保、交通、公安等部門和機構涉及安全生產和環(huán)境風險的行政監(jiān)管職能，建立統(tǒng)一、獨立的與重大事故安全監(jiān)管和環(huán)境風險防控、應對處置體系，并相應制定《重大事故環(huán)境風險防控和應對處置法》，為形成統(tǒng)一、嚴密、高效的安全監(jiān)管和環(huán)境風險防控應對處置體系提供有力的法律保障。

如何建立環(huán)境風險防控制度?

一要建立統(tǒng)一的監(jiān)管制度。整合現(xiàn)有安全、環(huán)保、交通公安等各部門和機構涉及安全生產管理的行政監(jiān)管職能，建立環(huán)境保護和安全部門統(tǒng)一監(jiān)管、獨立監(jiān)管的體制;在企業(yè)內部，將生產經(jīng)營單位的安全生產監(jiān)管、職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)管和環(huán)境監(jiān)管三個相關領域的工作協(xié)同化甚至一體化，切實有效防止重大安全事故的發(fā)生。

二要建立統(tǒng)一的評價制度。

對于環(huán)境影響評價、安全生產預評價、職業(yè)衛(wèi)生預評價、消防安全預評價等工作，鼓勵一個中介機構對同一個項目開展上述預評價工作。逐步加大企業(yè)改革力度，盡量將上述評價予以整合。

三要建立統(tǒng)一的三同時制度和驗收制度。

協(xié)調和整合環(huán)境保護、安全生產、職業(yè)衛(wèi)生、消防安全等方面的三同時及其驗收工作，盡快形成安全管理和環(huán)境風險防控一體化的工作格局。

四要建立科學的項目選址制度。

結合環(huán)境影響評價法的修改，強化規(guī)劃環(huán)境影響評價的地位，科學慎重確定有重大事故風險項目的選址，科學設計規(guī)范企業(yè)的環(huán)境安全防護距離和生產安全防護距離，切實保護周圍居民和環(huán)境的安全。

五要建立強制性的企業(yè)安全風險保險制度。建議加快修改法律法規(guī)，建立強制性的企業(yè)安全風險保險制度。企業(yè)安全風險保險是一個綜合性保險，包括職業(yè)衛(wèi)生保險、生產安全事故保險和環(huán)境污染責任保險三項內容。凡是沒有參加強制保險的有毒有害物質生產、經(jīng)營、使用和儲存單位，不得進行運營，以確保重點企業(yè)的安全運行。

六要建立統(tǒng)一的事故等級制度。

參照發(fā)達國家相關法律制度，結合我國的實際情況，在現(xiàn)有管理制度基礎上，建立統(tǒng)一、科學的安全事故等級制度，為重大事故的科學應對處置奠定良好的基礎。

七要建立與安全事故等級制度相適應的環(huán)境風險評估制度。

八要建立和實施環(huán)境安全隱患排查治理制度。

一是重點監(jiān)管企業(yè)應當在環(huán)境風險評估的基礎上，對突發(fā)環(huán)境事件危險因素進行認真分析，明確可能存在的環(huán)境安全隱患，編制環(huán)境安全隱患排查表;二是對照環(huán)境安全隱患排查表定期開展排查，填寫現(xiàn)場排查表，確定環(huán)境安全隱患;三是對于排查發(fā)現(xiàn)的環(huán)境安全隱患，應當立即消除，不能立即消除的要制定并實施環(huán)境安全隱患治理方案，落實整改措施、責任、資金、時限以及控制措施;四是對于由外部因素造成的、企業(yè)無法實施或完成治理的重大環(huán)境安全隱患，或者可能發(fā)展為重大環(huán)境安全隱患的問題，應當及時向當?shù)厝嗣裾捌洵h(huán)保部門和相關部門報告。

九要建立統(tǒng)一高效的安全環(huán)保執(zhí)法制度。

積極推進開展涉及危險物質的安全生產和環(huán)境保護一體化執(zhí)法，防止執(zhí)法中的漏項和重復執(zhí)法，改善執(zhí)法水平，提高執(zhí)法效率。

十要建立科學清晰的法律責任制度。

依法明確規(guī)定生產者、運輸者、倉儲保管者和監(jiān)管者的相應法律責任，建立形成完整的法律責任體系等。在追究領導責任方面，根據(jù)2015年中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯(lián)合發(fā)布的《黨政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法(試行)》，可以在“法律責任”一章作出銜接性規(guī)定，使環(huán)境保護和安全生產的黨政同責、一崗雙責真正落實在法治的軌道上。

重大事故引發(fā)環(huán)境風險的應對處置制度有哪些設想?

一要建立環(huán)境應急預案制度。

一是要求環(huán)境應急預案應當在環(huán)境風險評估和開展環(huán)境應急資源調查的基礎上開展，針對可能發(fā)生的突發(fā)環(huán)境事件情景規(guī)定可操作性強的應急處置措施;二是要求政府預案和企業(yè)預案按規(guī)定備案，對于不符合相關要求的，責令地方政府及有關部門或者企業(yè)進行修改完善;三是明確將企業(yè)環(huán)境應急預案備案作為建設項目竣工環(huán)保驗收和發(fā)放排污許可證的前置條件;四是要求政府和企業(yè)對環(huán)境應急預案定期開展宣傳教育和培訓，將相關任務落實到各崗位和人員，同時定期開展演練，并針對演練中發(fā)現(xiàn)的問題對預案等進行修改和完善;五是要求政府和企業(yè)加強環(huán)境應急物資儲備，建設環(huán)境應急處置隊伍。

二要建立環(huán)境風險預警制度。

一是明確可預警突發(fā)環(huán)境事件的情形、發(fā)布預警的條件、預警的分級、可采取的預警措施等;二是根據(jù)我國突發(fā)環(huán)境事件的特點，特別要求城鎮(zhèn)集中式飲用水水源保護區(qū)建立環(huán)境風險預警體系，鼓勵采取生物預警技術，做到早發(fā)現(xiàn)、早預警、早應對;三是要求生產、儲存、使用能夠短期致人傷亡或者造成重大環(huán)境影響的特定企業(yè)事業(yè)單位及其所在園區(qū)，建立環(huán)境風險預警體系，一旦發(fā)生泄漏，可以迅速鎖定污染源，同時及時采取轉移疏散等措施。

三要建立突發(fā)環(huán)境事件信息報告和信息公開制度。

一是企業(yè)發(fā)生或者可能發(fā)生突發(fā)環(huán)境事件時有報告信息的義務，規(guī)定報告信息的時限、報告對象、報告的途徑、報告內容和程序以及發(fā)生遲報、瞞報、漏報、謊報的法律責任，明確微信等可以作為報告的途徑;二是明確下級政府和有關部門收到事件信息后，向上級政府和部門報告信息的時限、途徑、內容和程序;三是規(guī)定上下級政府之間和政府各部門之間信息共享機制，要求建立信息共享平臺，防止出現(xiàn)信息“孤島”現(xiàn)象;四是按照中央關于信息公開的要求，及時與社會搞好溝通，疏導遇難家屬情緒，防止謠言對應急處置工作的干擾。

四要建立突發(fā)環(huán)境事件應急處置制度。

一是規(guī)定突發(fā)環(huán)境事件分級、應急處置措施的啟動條件、啟動主體、啟動程序和組織指揮體系等;二是明確政府、部門和企業(yè)在應急處置過程中的職責或義務，規(guī)定各主體何時應當采取何種處置措施;三是規(guī)定環(huán)保部門開展環(huán)境應急監(jiān)測、提供技術支持、提出決策建議等程序;四是要求采取有效措施，避免造成事故災難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件;五是應急中止的條件和程序;六是建立應急處置工作記錄、后評價和改進的規(guī)則。

五要建立事故調查和責任追究制度。

一是明確事件調查程序的啟動條件，要求由有關人民政府成立調查組，組織環(huán)境保護主管部門、監(jiān)察機關等開展突發(fā)環(huán)境事件調查;二是明確調查的內容，要求查明事件原因、過程和后果，總結應急處置工作的經(jīng)驗教訓，提出整改措施，并對責任人提出處理意見;三是提出責任追究的方式，除追究行政、刑事法律責任外，還要鼓勵支持污染受害者追究肇事企業(yè)事業(yè)單位的民事法律責任;四是要建立健全配套的約談、限批、黑名單、掛牌督辦等制度。

六要建立重大事故后的環(huán)境損害評估制度。

一是規(guī)定應急處置階段評估工作的啟動條件和時間、評估工作的管轄、不同級別事件評估要求、評估工作程序、評估報告和結論的編制、應急處置階段評估報告和結論的審核和公開及其應用、評估工作時限、評估工作監(jiān)督等;二是規(guī)定中長期評估的啟動條件和時間、評估要求和工作程序、評估報告和結論的編制、中長期評估報告和結論的審核和公開及其應用，評估工作時限等;三是規(guī)定評估報告和結論的備案管理、信息公開管理和公眾參與程序、公眾對評估報告和結論的行政復議和行政訴訟程序、上級政府和環(huán)保部門的定期監(jiān)督檢查等。

七要建立環(huán)境損害分擔和執(zhí)行制度。

一是明確肇事企業(yè)事業(yè)單位應當承擔突發(fā)環(huán)境事件造成的一切人身損害、財產損害、應急處置費用、生態(tài)環(huán)境損害，并采取污染治理和生態(tài)修復措施;二是污染受害者對于人身損害和財產損害可以申請環(huán)保部門調解，調解協(xié)議具有法律約束力，當事人可以向法院申請司法確認，人民法院依法確認調解協(xié)議有效，一方當事人拒絕履行或者未全部履行的，對方當事人可以向人民法院申請強制執(zhí)行;三是地方政府應當先行墊付環(huán)境損害評估和應急處置費用，待確定肇事企業(yè)事業(yè)單位后責令其支付，不支付的可以向人民法院起訴，要求其支付，無法確定肇事企業(yè)事業(yè)單位或者肇事企業(yè)事業(yè)單位無力支付的，由政府列入預算列支;四是對于生態(tài)環(huán)境損害，環(huán)保部門應當支持社會組織按照《環(huán)境保護法》和《民事訴訟法》向人民法院提起環(huán)境民事公益訴訟。

八要建立災后恢復制度。

一是根據(jù)受災的實際情況，在科學評估的基礎上，確定受災地區(qū)的土地等用途;二是在專家論證的基礎上，根據(jù)需要和可能，建立科學可行的災后恢復規(guī)劃;三是災后恢復的資金籌集制度，等等。根據(jù)我國已經(jīng)進入環(huán)境高風險社會的實際情況，建議全國人大常委會和國務院根據(jù)立法規(guī)劃的有關規(guī)定，適時將《重大事故環(huán)境風險防控和應對處置法》制定工作，補充進入2016年的立法計劃。關于這項法律的起草工作，天津大學已經(jīng)成立了由法學院牽頭，由學校有關學院參加，并橫向聯(lián)合清華大學、最高法院、最高檢察院、公安部、環(huán)境保護部、安全生產主管部門等方面專家的起草工作組。目前已經(jīng)有了初步的法律草稿。專家們強烈建議，國家有關方面應當盡早將制定《重大事故環(huán)境風險防控和應對處置法》列入立法日程，爭取早日出臺適合我國國情的、實踐中急需的一部法律。